Sentencia A. 2808/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2808/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones

 

 (...) Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (...)

 

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 2808 de 2023

 

Expediente: CJU-4450

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca y el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas.

 

Bogotá D. C., ocho (8) de noviembre  de dos mil veintitrés (2023).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

 

AUTO

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.   La administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones- presentó demanda declarativa civil, acción in rem verso[1], en contra de la señora Irene Bastidas Moran. Solicitó que i) se declare que la demandada es responsable civil patrimonial y extracontractualmente de enriquecerse sin justa causa en la suma de $ 3.696.000 pesos, correspondientes a un doble pago, en virtud del proceso ejecutivo 2013-603 en donde se efectuaron pagos por concepto de pensión de vejez e intereses de mora en el periodo comprendido entre el 01 de marzo y 30 de julio de 2014, desconociendo que mediante la Resolución 70764 del 3 de marzo de 2014 en cumplimiento de un fallo judicial se había reconocido el beneficio; ii) se ordene el reintegro de la cifra en mención; iii) se ordene la actualización de la liquidación de las sumas de dinero que se reconozcan en el proceso y; iv) ordenar el pago de los intereses corrientes.

 

2.    El asunto se asignó al Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de Cali, Valle del Cauca. Autoridad que mediante auto del 29 de mayo de 2023[2] declaró su falta de competencia argumentando que “el asunto corresponde a la jurisdicción contencioso administrativo en atención al artículo 104 de la Ley 1437 de 2011”. En ese sentido, ordenó la remisión del proceso a los juzgados administrativos (reparto) de Cali, Valle del Cauca.

 

3.   El 13 de junio de 2023[3] el proceso se asignó al Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca, autoridad que mediante providencia del 30 de junio de 2023[4] declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de jurisdicciones destacando que “por el hecho de que la demandante sea una entidad pública no necesariamente se sigue que la competencia corresponda a los juzgados administrativos, pues esta jurisdicción solo conoce de controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucrados autoridades públicas y a la actio in rem verso se acude excepcionalmente, para reclamar los valores no recibidos en caso de prestación de servicios en el margen de un contrato estatal (…) por tratarse de un asunto de naturaleza civil la competencia radica en la jurisdicción ordinaria civil”. En virtud de lo anterior, dispuso el envío del proceso a esta Corporación para dirimir el conflicto[5].

 

4.   El expediente fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 16 de agosto de 2023 y remitido al despacho el 18 del mismo mes y año[6].

 

II.               CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

Competencia

 

5.                 De conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

6.                 Esta Corporación ha advertido que para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren los presupuestos subjetivos, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos porque:

 

 

La actio in rem verso

 

7.                 En materia civil y comercial, la actio in rem verso es conocida como la acción o garantía judicial conducente para reclamar la compensación o restitución que se deriva de la aplicación de la fuente de obligaciones, o sí se quiere, del principio del derecho conocido doctrinalmente como enriquecimiento sin causa o injustificado.

 

8.                 El enriquecimiento sin causa se configura en todos aquellos eventos en los que se acrecienta el patrimonio de una persona, a expensas del detrimento del patrimonio de otra, sin que medie para este desplazamiento patrimonial una causa jurídica o justificación alguna. Así las cosas, la configuración del enriquecimiento sin causa presupone la existencia de dos patrimonios diferentes, uno que se debe empobrecer y otro que se enriquece a costa de dicho empobrecimiento.

 

9.                 El fundamento jurídico de la prohibición de enriquecimiento injustificado se encuentra en el artículo 831 del Código de Comercio y en el artículo 8 de la ley 153 de 1887, en virtud de la cual “cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”. De otro lado, el artículo 95 de la Constitución establece “respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”, en virtud del cual se puede apoyar el principio de enriquecimiento sin justa causa.

 

10.              De acuerdo con lo anotado, la Corte Suprema de Justicia[7] ha referido los elementos que configuran el enriquecimiento sin causa así: i) Que exista un enriquecimiento, es decir, que el obligado haya obtenido una ventaja patrimonial, la cual puede ser positiva o negativa. Esto es, no sólo en el sentido de adición de algo sino también en el de evitar el menoscabo de un patrimonio; ii) que haya un empobrecimiento correlativo, lo cual significa que la ventaja obtenida por el enriquecido haya costado algo al empobrecido, o sea que a expensas de éste se haya efectuado el enriquecimiento; iii) Para que el empobrecimiento sufrido por el demandante, como consecuencia del enriquecimiento del demandado, sea injusto, se requiere que el desequilibrio entre los dos patrimonios se haya producido sin causa jurídica; iv) para que sea legitimada en la causa la acción de in rem verso, se requiere que el demandante a fin de recuperar el bien, carezca de cualquiera otra acción originada por un contrato, un cuasi-contrato, un delito, un cuasi-delito, o de las que brotan de los derechos absolutos y; v) La acción de in rem verso no procede cuando con ella se pretende soslayar una disposición imperativa de la ley.

 

La cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa

 

11.             El artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA) fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, como cláusula general, señala que a esta jurisdicción se le asigna la competencia para tramitar “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Por su parte, el parágrafo del citado artículo precisa que se concibe por entidad pública, “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Por último, el artículo 105 del CPACA establece cuatro excepciones a la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de suerte que se trata de materias cuyo conocimiento les compete a autoridades judiciales distintas.

 

12.             En cuanto a la armonización de los preceptos previamente señalados, el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o de la jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. Al respecto, se ha dicho que: “Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia”[8].

 

13.             En tal sentido, ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA. Conforme a lo expuesto, esa jurisdicción conoce de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que: i) estén sujetos al derecho administrativo; y, ii) en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. 

 

14.             Regla de decisión: Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y, se requiera el reembolso de estos a través de la figura de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción contencioso-administrativa en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

Caso concreto

 

15.   La Sala Plena considera que el conocimiento del proceso de la referencia corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa de conformidad con el artículo 104 del CPACA. Lo anterior, con base en los siguientes fundamentos:

 

16.   El objeto de la demanda no tiene regulación expresa sobre la jurisdicción que debe conocer el asunto. En este punto, la Sala advierte que no calificará judicialmente la acción presentada por Colpensiones por tratarse de un asunto que debe resolver el juez del caso[9]. Esta labor le corresponde, entonces a la autoridad jurisdiccional que asumirá su conocimiento. Lo anterior, con base en la garantía de los principios de acceso a la administración de justicia, juez natural, independencia y autonomía judicial[10].

 

17.   Sin embargo, la Corte advierte que es relevante tener en cuenta el instrumento procesal que la entidad demandante escogió para resolver su controversia, de ahí que al resolver el conflicto de jurisdicción o competencias el juez no debe modificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia para someter una controversia a resolución judicial. Por tal razón, la Sala tomará como referente objetivo para dirimir este conflicto, la acción in rem verso planteada en la demanda. Esta Corporación insiste en que esta aproximación no implica, de ninguna manera, la calificación judicial de la demanda en términos de adecuación bien sea como acción autónoma o como un medio de control específico ejercido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, con los efectos sustanciales y procedimentales que tal actuación generaría para la parte interesada. En todo caso, esta situación debe ser analizada por el juez natural en el marco de sus competencias constitucionales y legales y, de los principios de acceso a la administración de justicia, autonomía e independencia judicial[11].

 

18.   En el caso que se analiza debe tenerse en cuenta que i) se trata de una demanda incoada por una entidad pública – Colpensiones-; ii) el asunto está sujeto al derecho administrativo, pues se pretende la devolución de unos dineros parafiscales[12], dado que los mismos son de carácter pensional administrados por la demandante y, iii) los dineros cancelados a la señora Bastidas Moran derivan del cumplimiento de una orden judicial, lo que ameritó la expedición de la Resolución 70764 del 3 de marzo de 2014, acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA. Lo anterior, encaja con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

 

III.                DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca y el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad y DECLARAR que corresponde al Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca el conocimiento del proceso promovido por Colpensiones en contra de Irene Bastidas Moran.

 

Segundo- REMITIR por medio de la Secretaría General de esta Corporación, el expediente CJU-4450 al Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad y a los sujetos procesales e interesados.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

 

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA

DIANA FAJARDO RIVERA

AL AUTO 2808/23

 

 

Referencia: expediente CJU 4450

 

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca y el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

José Fernando Reyes Cuartas

 

 

1.                 Con el acostumbrado respeto por las providencias adoptadas por esta Corporación, a continuación, presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en el Auto 2808 de 2023.

 

2.                 En esta providencia se estudió un conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca, y el Juzgado Treinta y Cuatro Civil Municipal de la misma ciudad, en virtud de una demanda declarativa civil, actio in rem verso, presentada por Colpensiones en contra de la señora Irene Bastidas Moran. Colpensiones pretendió que se declarara que la accionada es responsable civil patrimonial y extracontractualmente de enriquecerse sin justa causa en la suma de $ 3.696.000 pesos, correspondientes a un doble pago derivado del proceso ejecutivo 2013-603, pese a que esta suma ya se la había cancelado a través de un acto administrativo previo.

 

3.                 Una vez revisado el caso, la Sala Plena remitió este asunto al Juzgado Quince Administrativo de Cali, Valle del Cauca, con base en los siguientes argumentos: (i) se trata de una demanda incoada por una entidad pública -Colpensiones-; (ii) el asunto está sujeto al derecho administrativo, pues se pretende la devolución de unos dineros parafiscales, dado que los mismos son de carácter pensional administrados por la demandante y, (iii) los dineros cancelados a la señora Bastidas Moran derivan del cumplimiento de una orden judicial, lo que ameritó la expedición de la Resolución 70764 del 3 de marzo de 2014, acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA.

 

4.                 Apoyé la decisión mayoritaria en tanto, en mi criterio y con base en los elementos expuestos en los antecedentes, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la idónea para resolver el asunto de fondo. Con todo, decidí aclarar el voto en atención a que no comparto parte del análisis realizado en la parte considerativa en torno a la definición y alcances de la actio in rem verso. 

 

5.                 En efecto, aunque coincido con el hecho de que, al adoptar decisiones en el marco de conflictos entre jurisdicciones, la Corte no debe recalificar o renombrar la acción o demanda interpuesta por los accionantes, no comparto que, con base en este argumento, se desnaturalicen los medios de acción ya definidos por las respectivas jurisdicciones. En otras palabras, de la premisa de que la Corte no debe modificar el nombre de las acciones interpuestas, no puede seguirse que, de manera irrestricta la Corte replique las imprecisiones de los accionantes, pues ello conllevaría a una confusión en la jurisprudencia.

 

6.                 Además, el tratamiento confuso dado a la actio in rem verso en el Auto 2808 de 2023 puede conllevar a que se malinterprete el entendimiento de la Corte sobre esta acción. En esta oportunidad, tanto en la regla de decisión como en la parte considerativa del Auto respecto del cual suscribo este voto particular se hace referencia a la actio in rem verso como si fuese una acción que permitiese el recobro de pagos dobles o pagos en exceso, cuando –como lo señaló el juez Administrativo de instancia al que le correspondió el conflicto– esta acción solo procede frente a demandas en las que se reclama un “hecho cumplido” derivado de la prestación de servicios al Estado, sin que previamente se haya suscrito un contrato estatal.

 

7.                 Esto ha sido reiterado en múltiples providencias del Consejo de Estado, en las que se ha advertido, de manera expresa, que “la actio in rem verso (…) tiene un carácter autónomo e independiente, atendiendo el hecho de que en ausencia de un contrato debidamente perfeccionado no es posible acceder a la Administración de Justicia mediante la acción de controversias contractuales, pero que también resultaría improcedente incoar la acción de reparación directa por considerar que ésta última es de carácter estrictamente indemnizatorio, lo que pugnaría con la finalidad compensatoria de la pretensión derivada del enriquecimiento sin justa causa.^[13]” Así las cosas, esta acción se ha usado frente a “eventos de ejecución material de un trabajo o servicio sin contrato escrito”^[14] y con el fin de que declarar la ocurrencia de otra figura propia del derecho administrativo contractual, conocida como “hecho cumplido”.

 

8.                 En consecuencia, reitero que, a diferencia de lo expuesto, en el caso objeto de análisis en el Auto 2808 de 2023 no se está frente a ninguna relación contractual o frente a la presunta prestación de un servicio a favor de Colpensiones. Por el contrario, la razón que motivó el proceso interpuesto por Colpensiones reside en un pago doble que esta entidad realizó a un particular. Por consiguiente, en mi criterio no sería apropiado encajar esta hipótesis dentro de la actio in rem verso; lo cual, insisto, en todo caso no modifica el hecho que, en mi criterio y en línea con la posición mayoritaria, la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es quien debe conocer de esta demanda.

 

9.                  En los anteriores términos, manifiesto las razones por las que aclaro el voto frente al Auto 2808 de 2023.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

 

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